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社會改革

樓繼偉:破除城鄉二元體制,推進供給側結構性改革

作者:  時間:2019-11-25

  當前,單邊主義、民粹主義和反全球化浪潮掀起,特別是最有實力的發達國家挑頭,使得不利的世界變局短期內不會結束。中國怎么辦?黨、政府、企業、經濟學家異口同聲:必須堅定地走改革開放的道路。改革開放給中國帶來翻天覆地的變化。人民的生活水平、自由度,企業的所有制結構、管理機制,政府的職能定位、作用方式等發生了全面的正向變化,而且是根本的不可逆的變化。 

  黨的十九大報告全面總結了改革開放40年來,特別是最近5年取得的歷史性成就和經驗,提出了一系列繼承和發展中國特色社會主義道路的新舉措和新任務。在經濟發展體制機制方面,提出的第一條任務就是深化供給側結構性改革。供給側即生產要素一側,也就是勞動力、土地、資本等生產要素側的結構性改革,借用十八屆三中全會的經典語句,就是如何“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。其實早在2002年,黨的十六大報告就提出“創造各類市場主體平等使用生產要素的環境,促進商品和生產要素在全國市場自由流動”。當時總的提法還是“更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。這要求各類市場主體是平等的,交易是自由的,生產要素在全國范圍內是自由流動的,交易產生的價格引導生產要素的配置。政府要創造環境,做出制度規定,實施市場監督、社會管理和公共服務。 

  按這樣的分析框架討論勞動力、土地、資本等生產要素配置機制的優化,我們發現,資本要素的制度構成十分廣泛,既包括國有企業改革、公平對待各種所有制形式,也包括財政和金融市場的改革等。在這些領域,各方面已有大量論述。下面重點分析勞動力和土地要素配置的制度性扭曲,以及可能的供給側結構性改革設想。 

  勞動力和土地的城鄉二元制體制,造成了城鄉二元制結構,這早已成為制約我國經濟發展、收入分配和公平正義的制度性下行力量。農村出現了留守兒童、留守老人,以及大量的農村住宅閑置,甚至農用土地荒廢。農民工棲居于城市邊緣,但隨遷子女上不了學,故鄉又很難回去。一些小有成就的早期進城務工者,在大城市買了房,子女和老人都遷入大城市,但等子女到了高中階段只能回鄉,有的在縣城租房上學,有的甚至盡其所能將子女送到國外上學。“人戶分離”造成的不合理不公平的社會問題還有很多,在此不一一列舉。 

  現行戶籍管理是重大不合理的制度問題。對此,十八屆三中全會提出了推進農業轉移人口市民化,加快戶籍制度改革的要求。2014年李克強總理在《政府工作報告》中提出,到2020年解決“三個一億人”城鎮化問題。各地也在行動,落實改革決定。但由于城鄉之間、地域之間、大中小城市之間基本公共服務的差異和人員自由流動困難造成的公共服務接續困難,這項改革難度很大。 

  與城鄉二元結構相關的更大問題是城鄉土地制度二元化。城鎮土地為國有,按照土地規劃,政府進行公共用地和生地的“三通一平”開發,按不同的期限將熟地拍賣給住宅和商業地產開發商,用戶買到房產及連帶的一定期限的土地使用權。民法規定,使用權到期后自動延期,但未說明是否需付出對價。農村土地為集體所有,分為農地、集體建設用地和宅基地,用途不可改變。農民獲得宅基地的使用權和農地的承包權,承包權在集體成員之間分配轉讓。農民舉家遷到城鎮,名下的農地分配給其他成員承包,還要將宅基地無償交還集體。這樣一種農村土地制度,妨礙了農地集中使用,技術水平和規模效益不高。農民收入不高,生活水平遠低于城鎮,按照經濟規律,農民自愿進城務工,但受各方面原因所致,很難在城鎮落戶,留下留守兒童、留守老人。即便舉家搬離的農戶,有什么激勵愿意將宅基地交還集體?有關資料顯示,欠發達地區的宅基地至少廢棄四分之一以上,寶貴的土地大量浪費。 

  土地不能集約使用,農民難以遷入收入更高的城鎮就業,農村居住過于分散,則公共服務的覆蓋成本過高,基本公共服務均等化的目標是難以實現的。但農民追求美好生活的愿望和阻斷貧困代際傳遞的努力是不懈的。可以觀察到,縣城的房屋被出租或買下,用于長輩陪著子女爭取好一些的教育,在外打工的父母辛苦供養他們,有多少家庭分離?城鄉二元土地制度還造成了城市土地利用率不高,規劃嚴重不合理,大量的城中村和城市周圍土地并未得到很好的利用。城鎮的擴展只能通過政府征地拆遷、土地變性才有可能。愈來愈高的生地變熟的成本,使得土地使用權出讓價格愈來愈高,嚴重推高了房價。這又損害城鎮人民的生活,農民入城也更為艱難。這種二元結構除了損害社會,對經濟的損害也十分嚴重。農村戶籍人口還有約50%,實際務農人員也超過30%,務農收入遠低于社會平均收入,但農村勞動力流入城市產業的速度大幅縮減,企業招工難、招工貴。劉易斯拐點提早到來。不要忽視,劉易斯拐點的分析假定勞動力流動和土地使用的轉換是自由的,是城鄉二元體制導致了“拐點”提早到來,福利損失巨大。 

  供給側結構性改革的分析方法用于勞動力和土地生產要素,目標是清晰的。勞動力應當自由流動,不應有身份不同的區別對待;土地應當在用途管制之下自由交易,實際上是交易一定期限的土地使用權,相應的政府公共服務要覆蓋。習近平總書記在十八屆三中全會報告中就提出“推進農業轉移人口市民化,逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民……穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋……建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制”的改革任務。可見供給側結構性改革實際上與“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”是相通的。 

  圍繞如何在勞動力、土地等生產要素方面進行結構性改革,特別是解決二元體制形成的二元經濟結構這個最大痛點,提出如下初步設想。 

   首先是土地。對現有的城鎮土地制度,既然主流意見從未質疑它不是社會主義,不符合社會主義市場經濟,不適應當前和今后相當長時期內中國特色社會主義制度建設的需要,那么為什么不能把這一制度引入農村,從而實現制度的統一。具體可以考慮:①農村集體土地轉為國有,農地的長期承包權轉為相應期限的使用權,宅基地和集體建設用地也改為長期限的使用權。其中宅基地和集體建設用地使用權要用容積率加以確定。②使用權在國家用途管制下,可自主使用也可自由出讓,不限于原集體成員之間。轉讓時不得轉換土地用途,除非用途管制規劃做出調整。集體建設用地使用權歸原集體成員所有,可實行股份合作制,股份可自由出讓。受讓方在管制規劃范圍內,改變土地用途或擴大容積率,必須向國家繳納相應使用權的對價。③政府除公共用途外,無必要也不得再征用農村土地。在土地收入方面,政府除了獲得相應的使用權轉讓對價外,通過開征房地產稅獲得收入。④要面對歷史、面對現實,采取相應的過渡措施,對小產權房和城中村,在確權基礎上,容積率規定范圍內的收益歸原土地使用權持有人所有;超出規定范圍又符合規劃的,歸買房者所有,但要分期支付土地使用權對價。這樣做,既公平又使這些房產合法化交易。房地產稅的開征可以按家庭人口給予免稅額,低稅率起步,給予地方政府充分授權。 

  其次,在二元人口制度方面。①繼續沿著“逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”“三個一億人”城鎮化的思路,推進戶籍制度改革。由于農民解除了農村土地束縛,有意愿長期就業落戶的農民可以出讓在農村的土地權益,相應獲得在城鎮安家落戶的初始本錢。②按照十八屆五中全會“健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制”的要求,繼續推進并擴展義務教育等基本公共服務隨人員流動可攜帶的政策。繼續打通農村社保和城鎮居民社保的銜接,進而打通在城鎮穩定就業的農民農村社保與職工社保的銜接。推進“租售同權”,推動居民平等獲得公共服務的權利。政府不再以戶籍控房,不再以房屋所有權控制戶籍以及接受教育的權利。 

  改革城鄉二元體制,使之逐步一元化,對打破城鄉二元結構,促進經濟提質增效,釋放勞動力擴大就業,提升農產品質量和效益,進而有助于國家糧食安全,是有益的;對促進社會和諧,減少社會矛盾,平抑房價高企,促進城鄉統籌發展,改善收入分配,維護公平正義,是有益的;對于已經到來的老齡化社會,進一步釋放被壓抑的人口紅利,是有益的;對于民粹化盛行,主要國家單邊主義政策造成的全球不利影響,夯實國內基礎,內部開放和對外開放相互促進,是有益的。經濟分析表明,對于大國來說,內部開放比對外開放更為重要,效果更加深遠。 

  此外,還有兩點背景思考。 

  第一,關于公民遷徙居住權問題。1949年具有代行憲法意義的“共同綱領”規定公民有居住、遷徙的自由(第5條,“中華人民共和國人民有思想、言論、集會、結社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權”)。“五四憲法”延續了這一表述。隨后全面向蘇聯計劃經濟體制靠攏,物質短缺,基本生活用品和住房等采用票證和行政分配的辦法,與之相應的,公民喪失了遷徙和居住自由權。1975年“文革憲法”正式取消了這一規定。“八二憲法”以“五四憲法”為基礎做了改進,但這一規定并未得到恢復。當時仍處于票證經濟時代,社會保障體系和住房商品化還未開始。改革的目標模式是“計劃經濟為主,市場調節為輔”,沒有恢復這一規定的條件。“八二憲法”之后,改革開放實質性開展,特別是十四大提出社會主義市場經濟目標模式之后,改革開放進一步加速,人民基本生活用品和住房商品化。在政府層面,通過數十個文件的方式,逐步擴大了公民的遷徙居住自由權。一直到十八屆三中全會提出的有關改革新任務,從最高階法律層面恢復公民遷徙自由權的條件已經具備。建議列入議程,拖延愈久,社會問題愈多,矛盾的積累愈大,解決起來愈困難。 

  第二,關于農村集體土地性質問題。中華人民共和國成立前后,實行了土改,農民是擁有土地所有權的。此后,經過農業合作化改造,結合借鑒蘇聯的集體農莊制度,推行“一大二公”,建立起公社或大隊集體所有的農村集體土地所有制。改革開放之后,集體所有單位下放到行政村,并實行家庭聯產承包,推廣長久承包權,所有權、承包權、經營權三權分置,集體建設用地在用途管制下同等入市等改革探索。但最基本的農村土地集體所有的框架沒有破除。農村集體所有制的根子來自計劃經濟,城鄉二元體制同社會主義市場經濟統一市場、自由流動的要義是相悖的。在農村引入城鎮的土地管理制度,是更高階的社會主義實現形式,符合供給側結構性改革的內在含義。 

     “解放思想、實事求是”是我們深入骨髓的思想方法和工作方法。上述兩個基礎性的制度缺陷,帶來了一系列的經濟社會政治問題,需要解放思想沖破過時的條條框框。由于長期積累,矛盾和棘手的問題相當多。面對問題,要實事求是采取逐步緩釋的措施,而且這些問題也確實到了不得不解決的時候了。

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