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以銳意進取的改革破解欠發達縣域發展困境

作者:  時間:2018-09-28

   主觀因素與客觀局限疊加致使欠發達縣域一直不能走出發展的困境,這將嚴重制約社會主義現代化強國的建設進程,只有正確審視發展中面臨的問題,以銳意進取的改革精神,破除利益固化的藩籬,將新發展理念貫穿于工作的始終,才能逐步走上高質量發展的道路,進而擺脫落后的局面。

  大勢觀察

  孫劍

  經過改革開放40年的發展,從時間維度看,全國各地都取得了輝煌的成就,實現了從貧窮落后到豐衣足食的巨大飛躍,而從空間維度看,一些欠發達地區的發展速度和成就遠遠滯后于發達地區。這其中既有區位和資源稟賦等客觀原因,也有觀念和發展方式等主觀原因,這些錯綜復雜的因素交織起來導致一些欠發達縣域長期陷入停滯不前的困境,嚴重影響到發展的均衡性和協調性,清楚認識這一問題有助于尋求破解之道。

  欠發達縣域存在五大發展困境

  市場化改革滯后。早在1992年,黨的十三大就提出要建立社會主義市場經濟體制,使市場在資源配置中起基礎性作用。2013年,黨的十八屆三中全會決定全面深化改革,使市場在資源配置中起決定性作用。20多年來,中國特色社會主義市場經濟體制總體上已經建立并不斷完善,而在一些欠發達地區,政府依然保持著行政配置資源的偏好,市場在資源配置方面很難發揮決定性作用。縣里的項目建設主體基本上都是政府意志的體現,鮮有通過市場競爭方式獲得。人力資源配置也是如此,權力或者社會關系發揮著至關重要的作用而非專業技能,無論管理崗位還是專業技術崗位,非專業型任職比比皆是,這樣一來,做事顯得很不專業,部分技術含量高的工作,只能采取政府購買社會服務的方式來提供。在政府主導資源配置的背景下,尋租不可避免,同時,使得優勝劣汰的市場競爭機制失靈,形成“劣幣驅逐良幣”的局面,優質企業和人才大量外流。欠發達地區在配置資源方面,還有很多利益固化的藩籬需要打破。

  發展目標超越資源稟賦。一些欠發達縣域在確定發展目標時,總是傾向于描繪一個宏偉的愿景,期望縣城在短期內能夠實現跨越式發展,迅速把縣城打造成為區域性經濟中心、總部基地、物流中心等,而按照既有的經濟條件客觀地評價根本承載不起這個目標。在做縣城發展規劃時,總是賦予其太多本應由發達城市承擔的功能,甚至部分鄉鎮的發展規劃也是遠遠超出既有的資源稟賦,結果導致規劃只能停留在紙面上而難以落到實處。在確定產業布局時,過分追求三次產業的全面發展,弗顧資源稟賦及比較優勢;過分追求短期見效的項目,缺乏對生態環境的統籌考慮;過分追求高端產業,對地方適用性考慮不足。基層領導干部干事創業的積極性值得肯定,但貪大求全,超越實際的沖動需要理性回歸。

  發展的重點依然是增長。當前縣域經濟發展過分看重增長速度的慣性思維還沒有完全轉變過來,縣級政府設定的增長目標就是在全省增長目標的基礎上提高2-3個百分點,然后再將任務分解到各鄉鎮,并沒有科學的依據。在全國經濟從高速增長轉變為中高速增長的宏觀背景下,欠發達縣域的經濟增長更是不容樂觀。為了保證增速,鄉鎮在填報統計數據時普遍會以虛報的方式體現增長,使得原本應該客觀反映一地經濟運行情況的統計數據失真。在增長速度導向下,供給側結構性改革很難扎實推進,創新難以成為引領發展的動力,招商引資依然續寫著經濟增長的永恒主題。全縣各鄉鎮、各職能部門均承擔不同數額的招商任務,縣里派出的招商小組經常出現在大城市的工業園區,有時竟與其他縣的招商小組不期而遇。

  社會矛盾依舊突出。欠發達縣域往往是社會矛盾最突出的地方,縣級政府既沒有權力制定政策,也沒有足夠財力化解矛盾,只能在政策約束下與矛盾群體達成暫時妥協。當前,失地農民、下崗工人、退伍軍人、民辦教師、鄉村醫生、非法集資受騙群眾是縣域社會矛盾最突出的群體,也是基層政府維穩壓力最大的群體。每逢重大節日前夕,這些群體總要借機進京上訪表達自身的利益訴求。上級政府對基層政府的信訪考核迫使基層政府投入很大的人力財力去化解矛盾,在既定的政策范圍內,地方政府根本無法滿足這部分群體的要求。但為了息事寧人,地方政府有時不得不做一些妥協,而這只會助長其他群體的效仿并無助于問題的根本解決。基層政府在化解社會矛盾、完善治理體系方面,必須要尋求新的途徑,不然難以支撐起國家治理體系和治理能力現代化的目標。

  交通便利引發資源外流。近年來,隨著高鐵的快速發展,其輻射力和影響力已經覆蓋到部分縣域。高鐵在為居民出行帶來極大的便利的同時也產生了意想不到的結果,周邊大城市的虹吸效應導致縣域資金和勞動力不斷外流,而縣域自身又缺乏吸引城市資金流入的消費場所,這種資金的單向流動使得本來就落后的縣域經濟更加缺乏資源支撐。加之電子商務和物流業的蓬勃發展,對縣域商業也造成不小的打擊。收入水平稍高的群體基本在大城市或通過電商消費,縣城主要提供一些質次價廉的商品滿足低收入群體的基本生活需要,縣域商業環境一片頹勢。人力資源也是如此,有一技之長的勞動力基本都在大城市就業,縣域僅僅是逢年過節省親之地。即使在大城市創業成功的人士也不愿回到縣城發展,因為縣域內既沒有上下游產業配套,也沒有銷售市場,單純的地價優勢不足以吸引企業落戶。事實上,欠發達縣域已經陷入一種惡性循環的境地,因為缺乏資金導致環境差,而環境差又加速資源外流,擺脫這樣的窘境考驗著地方主官的智慧。

  主觀因素與客觀局限疊加致使欠發達縣域一直不能走出發展的困境,這將嚴重制約社會主義現代化強國的建設進程,只有正確審視發展中面臨的問題,以銳意進取的改革精神,破除利益固化的藩籬,將新發展理念貫穿于工作的始終,才能逐步走上高質量發展的道路,進而擺脫落后的局面。

  擺脫落后局面的四點建議

  市場化改革還需繼續深化。欠發達縣域要轉變行政手段配置資源的偏好,真正讓市場在資源配置中發揮決定性作用。只有不斷深化改革,以開放包容的態度接納外部資源,使公平競爭、優勝劣汰的市場機制能夠充分發揮作用,才能吸引更多的市場主體參與縣域開發建設,進而才能逐步改變落后的局面。外部的市場參與者帶來的不僅是資金、技術和管理經驗,更重要的是對外傳遞此地開放包容的信息,長此以往會吸引更多資源源源不斷地流入,為地方發展注入持續的動力。人力資源配置也要打破既有的利益格局,要形成人才能夠脫穎而出的機制,讓專業技能成為選人用人的主要標準,讓專業的人去做專業的事,而不是利益關系充斥著各個崗位。

  發展目標要與資源稟賦相契合。城鎮不是城市的微縮版,欠發達縣域在確定發展目標時不應賦予其太多的城市功能,無需按照大城市的標準建設高端設施,也無需引進培育高端產業。即使具備了引進高端產業所需的硬件設施,人力資源也匹配不上,脫離實際的定位只能是徒勞無益。縣域發展的定位應該是對周邊城市功能的拾遺補缺,而不是與之看齊。縣域經濟發展決不能步城市發展路徑的后塵,而要另辟蹊徑,尋求走差異化的發展道路。落后縣域往往是山區,生態環境是其獨特的優勢。把生態資源轉化為現實的經濟利益符合“綠水青山就是金山銀山”的發展理念,也是落后縣域未來經濟發展新的著力點。落后縣域依托自身的優勢,順勢而為發展一些觀光采摘農業,以及農業加工業,賦予農業以旅游的要素;發展一些休閑養生產業,既促進當地經濟發展,又能吸引周邊城市客流,扭轉縣域資金單向流出的局面。

  縣域經濟實現高質量發展必須轉變傳統思維。

  在我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段的宏觀背景下,縣域經濟發展也要從注重數量增長轉向質量提高。實踐證明,依靠傳統的招商引資帶動縣域經濟發展并不是最優選擇,部分招商引資來的企業往往只看重前期的政策優惠,期滿后即轉移到其他縣域繼續享受政策優惠,既不重視技術創新,也不注重長期發展,只追求短期利益最大化,并不能為縣域經濟發展作出多大貢獻。還有部分企業是發達地區淘汰的落后產能,能耗高、污染大,這些企業對地方的稅收貢獻還不及環境治理的投入大。縣域經濟實現高質量發展必須要擯棄傳統的增長觀念,代之以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,堅持質量第一、效益優先,鼓勵企業創新發展,長遠發展。在產業結構方面,欠發達縣域不可只重視第二和第三產業,而忽視農業的重要性,也不必追求門類齊全,結構優化,能夠依托當地優勢將一項產業做強做優已屬不易。

  縣域治理體系和治理能力有待提升。全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化,縣域治理作為國家治理的組成部分,在實現國家治理體系和治理能力現代化中發揮基礎性作用,可以說沒有縣域治理的現代化就沒有國家治理的現代化。基層政府在化解社會矛盾、完善治理體系方面,必須要在依法治國的框架下開拓思路,尋求新的途徑才能達到治理體系和治理能力現代化的要求。經濟發展和社會治理是基層政府的兩大重任,須等同對待,不可偏廢。良好的社會秩序對于經濟發展至關重要,如果縣域內不和諧的現象太多,會極大影響企業落戶。為創造優良的營商環境,縣級政府必須要以法治思維和法治方式加強社會治理,保障社會安定有序運行。對于群眾合規合理的訴求,要及時按照政策予以解決,減少群眾因等待時間過長而產生的不滿情緒,甚至過激行為,政策未做規定的,要從有利于維護人民根本利益,增進和諧的角度出發,創新方法,盡量讓人民群眾滿意。對于無理要求,要以政策法規為依據,果斷予以回絕,不妥協不讓步。對于擾亂生產經營的個人或團體,一律依法懲處。并且要廣泛宣傳治理形式和結果,引導居民以正確的形式表達訴求,以優良的社會治理為經濟發展營造良好環境。

  (作者單位:《求是》雜志社經濟部)

來源:中國經濟時報-中國經濟新聞網 [關閉] [收藏] [打印]

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